![]()
Киев слишком коррумпирован, чтобы выполнить эту работу самостоятельно. Реконструкция Донбасса должна быть под наблюдением независимого органа
Через почти два года* после того, как пророссийские сепаратисты оторвали крупные части восточной Украины от правительственного контроля, промышленный регион, известный как Донбасс, остается руиной. Около трех миллионов человек до сих пор живут на территориях, контролируемых правительством, и условия их проживания преимущественно ужасны. Многочисленные дороги и мосты разрушены, 1,3 миллиона человек имеют ограниченный доступ к воде или не имеют его вообще, целые города сравнены с землей, и тысяч школ, больниц и домов больше нет.
Хотя идущие бои делают реконструкцию затруднительной, для Киева настоятельно начать восстановление на контролируемых правительством территориях Донбасса, как по очевидным гуманитарным соображениям, так и для предотвращения растущего ощущения заброшенности и враждебности среди местных жителей. Это серьезная проблема, и ставки для Киева высоки. Даже когда существуют четкие свидетельства того, что за стрельбу по контролируемым правительством территориям ответственны поддерживаемые Россией сепаратисты, местные жители часто обвиняют вместо них украинскую армию. И в то время как 55 процентов украинцев предпочитают более глубокую интеграцию с Европейским Союзом, на территории Донбасса, контролируемой Киевом, с этим согласны только 23 процента — почти столько же высказываются в пользу объединения с Россией. Если правительство не сделает чего-то, чтобы показать жителям Донбасса, что ему есть дело до их проблем, Киев рискует потерять их в пользу России.
Лучшее решение для Киева — значительно улучшить жизнь местных, восстановив инфраструктуру, от которой они зависят. Восстановление региона будет недешевым. Диапазон оценок его стоимости колеблется от $1,5 до $15 миллиардов. Хотя недавно Киев выделил $115 миллионов на начало восстановления школ и больниц, при поставленной задаче дальнейшая поддержка со стороны международного сообщества будет решающей. Налицо мощный довод в пользу того, что в интересах Запада помочь Украине восстановиться. Но чтобы его обосновать, Киев должен сначала показать иностранным донорам, что он может вести чистый, свободный от коррупции процесс закупок.
Это будет нелегким делом при огромном уровне взяточничества, все еще распространенного в Украине. По сути, могут потребоваться радикальные меры. Лучшим способом удостовериться, что деньги поступают куда нужно, было бы полное отстранение правительства от этого процесса и передача закупок для реконструкции Донбасса независимой комиссии, совершенно свободной от государственного контроля. Отказаться от суверенного права управлять государственными закупками — это пилюля, которую было бы сложно проглотить любому правительству, но уникальный вызов, представленный Донбассом, требует нестандартного мышления.
С тех пор как Украина обрела независимость от Советского Союза в 1991 году, Донбасс развил экономическую структуру, в которой местные правительственные, финансовые и криминальные интересы фактически неотделимы друг от друга. Более того, эти сети продолжали работать после начала войны, обращая мало внимания на линию, разделяющую контролируемые правительством и сепаратистские территории. "Многие из политических и экономических элит работают по обе стороны границы", — говорит Дон Баузер, специалист по борьбе с коррупцией, работающий в регионе. Как результат, опасается он, "есть компании, чей реальный собственник может находиться на стороне, не контролируемой правительством, и которые могут в итоге выиграть контракты на реконструкцию, если этим процессом не будут тщательно управлять".
Множество тайных соглашений о поставках энергоносителей и топлива показывают, почему опасения Баузера оправданы. Недавнее расследование "Украинской правды" выяснило, что уголь, который, по заявлениям Киева, был закуплен в Южной Африке, на самом деле приобретался у компаний на удерживаемых сепаратистами территориях. Проблема с покупкой угля с сепаратистских территорий, конечно, в том, что она напрямую финансирует тех самых сепаратистов, которые воюют с украинскими войсками. В 2015 году журналисты выяснили, как коррумпированные украинские чиновники получают прибыль от таких сделок. Но это еще не все. Недавнее расследование "Новой газеты" открыло, что компании, связанные с олигархом времен Януковича, который сейчас живет в Москве, выигрывали контракты на поставку топлива украинскому Министерству обороны в то самое время, когда украинские войска боролись за жизнь в ходе боев за Дебальцево. При совпадении бизнеса и политики в сепаратистских регионах, вероятно, что какая-то часть из этих $26 миллионов помогла сепаратистам купить оружие для использования его против украинской армии. Этот опыт подчеркивает потребность Киева принять решительные меры, чтобы гарантировать, что средства, предназначенные для помощи в восстановлении Донбасса, не окажутся в руках врагов Украины.
К счастью для Украины, независимая тендерная комиссия может уменьшить этот риск — но только если она будет сформирована правильно. Прежде всего, тендеры должны проходить через Prozorro, превосходную украинскую онлайн-систему закупок. Это увеличит прозрачность и привлечет максимальное количество участников торгов. Но хотя Prozorro сэкономила государственному бюджету Украины миллионы долларов, она не дает абсолютной гарантии. Украинское издание "Наши гроши" недавно обнаружило признаки коррупции в $20-миллионном тендере, который прошел через Prozorro. В свою очередь, эксперт по закупкам Наталья Шаповал выяснила, что большая часть строительных тендеров в Донецкой области имела только одного участника — признак того, что местные компании вступили в сговор, чтобы заблаговременно поделить бизнес. По этой причине использования Prozorro самой по себе было бы недостаточно — только независимая тендерная комиссия была бы способна устранить остающиеся лазейки.
Во-вторых, при финансовом давлении, с которым имеет дело Киев, любая независимая тендерная комиссия должна финансироваться Западом. Хотя это может стоить миллионы, это капля в море в сравнении с миллиардами долларов, которые в конечном счете потребуются, чтобы восстановить Донбасс. И если это гарантирует, что миллионы пойдут куда нужно, и не обогатят врагов Украины, это будут деньги, потраченные недаром.
В третьих, формирование тендерной комиссии крайне необходимо. Мы уже видели, что киевские чиновники подозреваются в участии в теневых угольных соглашениях, через которые деньги попадают сепаратистам. Украинские спецслужбы до сих пор сохраняют функцию экономического надзора, которую они могут применять, чтобы ориентировать закупки на определенные компании. По этим причинам тендерная комиссия должна включать только реформаторов из гражданского общества и западных экспертов, без какой-либо зависимости от украинского правительства. Более того, весь персонал комиссии должен проходить углубленное обучение по определению мошенничества, ценового сговора и других форм коррупции. От них также должно требоваться декларирование каких-либо конфликтов интересов относительно любой крупной закупки, над которой они ведут надзор.
Четвертое — и, пожалуй, самое важное — тендерная комиссия должна быть вовлечена в каждую фазу процесса закупок, от начала до конца. В начале каждого проекта персонал должен тщательно оценить добросовестность каждого из зарегистрированных участников торгов. Это касалось бы не только выяснения зарегистрированного владельца каждой из компаний-участниц, но и определения каких-либо скрытых бенефициаров. В конечном итоге, комиссия должна разработать и поддерживать исчерпывающий черный список компаний, подозреваемых в совершенных ранее коррупционных действиях или связях с сепаратистами.
Важно также, чтобы условия для каждой закупки прописывались независимым персоналом комиссии. Коррумпированные чиновники часто объявляют тендеры с такими требованиями, что победить может только одна компания или один тип технологии, ориентируя таким образом проект на своих друзей или бизнес-партнеров.
Наконец, после того как тендерная комиссия отберет победителя каждой закупки, она должна остаться вовлеченной в отслеживание того, как эти контракты выполняются. Это не только гарантировало бы качественный контроль, но и помешало бы победителям привлекать в субподрядчики компании, обвиненные в коррупции. Персонал тендерной комиссии мог бы также проводить расширенные тренинги для организаций из сферы гражданского общества и журналистов, чтобы они были способны находить любое потенциальное злоупотребление ресурсами.
Передача восстановления всего региона независимой тендерной комиссии потребует много времени и труда. Но ставки для Украины не могут быть выше. Провалившийся процесс будет не только способствовать дальнейшему отчуждению миллионов граждан и обогащению врагов Украины — он будет также стоить критически важного расположения Запада и поддерживать утверждения, что проблемы этой страны неразрешимы. Если же он будет управляться должным образом, реконструкция сможет стать радикальной переменой, в которой отчаянно нуждаются Донбасс и его жители.
* — на самом деле часть территории восточной Украины была захвачена почти три года назад (прим. "ОстроВа")
Джош Коэн, Foreign Policy
Перевод — Юлия Абибок, "ОстроВ"